“十五五”需以科学目标分解、精准领域攻坚、坚实数据支撑将“双碳”融入发展各环节，协同推进降碳、减污、扩绿、增长
完善双碳目标分解落实机制，需重点构建全国与地方目标分层分解体系、行业与区域目标协同体系、碳双控与碳市场衔接体系、温室气体排放统计核算监测体系，形成“国家统筹—区域落地—行业协同”的闭环管理
推动地方建立统一的统计核算体系，实现区域数据互认，支撑跨区域碳汇交易与协同减排
文 | 丁丁
碳达峰碳中和（“双碳”）目标不仅是我国应对全球气候变化的庄严承诺，更是推动经济结构优化、培育新质生产力、实现高质量发展的核心引擎。党的二十届四中全会将“美丽中国建设取得新的重大进展”作为“十五五”时期经济社会发展的主要目标之一，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出“以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长”，为未来五年加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国指明方向。
当前，我国在非化石能源消费占比提升、重点行业节能降碳等领域取得阶段性成果。“十五五”作为实现碳达峰的攻坚期、碳排放双控机制从“框架搭建”到“实效显现”的关键期，需立足前期基础，以国家自主贡献（NDC）目标为刚性约束，科学制定碳排放总量和强度双控目标，充分释放“双碳”对绿色发展的牵引作用，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，为建设人与自然和谐共生的现代化奠定坚实基础。
位于山东省东营市的国华 HG14海上光伏项目（2025 年 11 月 13 日摄） 新华社发（周广学摄）精准分解“双碳”目标 赋能区域行业差异化转型富灯网
《建议》提出“积极稳妥推进和实现碳达峰。实施碳排放总量和强度双控制度”。碳排放双控制度落地，需以科学目标、清晰预期与合理分配为前提。
“十五五”时期双控目标制定需统筹经济增长、能源安全、民生保障与国家NDC目标，坚守发展底线，锚定减排方向，合理确定五年规划期双控目标。
完善双碳目标分解落实机制，需重点构建四大协同体系，形成“国家统筹—区域落地—行业协同”的闭环管理。
一是全国与地方目标分层分解体系，以国家目标为导向，结合各省发展基础制定差异化方案，压实责任同时兼顾区域差异；
二是行业与区域目标协同体系，针对工业、交通、建筑等领域特性，探索制定分行业碳强度先进值标杆，考虑允许“省内行业间统筹调剂”实现柔性管控；
三是碳双控与碳市场衔接体系，研究配额与碳预算衔接规则，推动行政管控与市场调节结合；
四是温室气体排放统计核算监测体系富灯网，筑牢数据基础，为考核与政策调整提供支撑。
差异化推进方面，东部发达地区可以总量绝对下降为核心，聚焦零碳产业与高端服务业发展；中西部能源基地与工业重镇可继续沿用碳强度下降目标为主的管理方式，配套可再生能源消费占比、高耗能产业能效提升等专项指标；生态功能区探索碳汇增量抵扣工业排放的“负碳经济”模式，将森林、湿地等生态系统固碳能力纳入考核体系，避免“一刀切”挤压区域发展空间。
聚焦重点领域攻坚 夯实绿色转型核心支撑
《建议》提出“推动工业、城乡建设、交通运输、能源等重点领域绿色低碳转型”。“十五五”时期需瞄准这些重点领域，将“双碳”目标转化为具体成效。
构建新型能源体系，筑牢绿色转型能源基础。加速非化石能源规模化发展，统筹集中式与分布式布局；推进风电、光伏基地建设及海上风电发展；安全有序发展核电；统筹水电开发与生态保护；因地制宜发展生物质能、地热能等清洁能源，力争“十五五”末期非化石能源消费占比实现跨越式提升。
化石能源领域需强化清洁高效利用与峰值控制。推动煤炭、石油消费达峰，实施煤电节能降碳、供热、灵活性“三改联动”，促进煤电向基础保障与系统调节并重转型；有序推进非化石能源替代化石能源，提升终端用能电气化水平。同时，加快构建新型电力系统，完善智能电网基础设施，提升可再生能源消纳能力；发展新型储能与抽水蓄能电站；深化电力市场化改革，健全绿色电力消费激励机制。
促进产业结构升级，打造绿色低碳工业体系。严格管控“两高一低”项目盲目扩张，强化环保、安全、能耗标准约束，依法淘汰落后产能；推动产业向高端化、智能化、绿色化转型，重点发展高技术产业与绿色环保产业。
深入实施绿色制造工程，在钢铁、有色、建材、石化化工等重点行业开展节能降碳技术改造与能效对标；推广先进绿色低碳技术装备，建设零碳工厂与园区；构建从设计到回收的全生命周期绿色管理体系。同时，以循环经济赋能工业降碳，加强工业固废综合利用，推动再生资源高水平循环利用；推行生产者责任延伸制度，构建覆盖全社会的资源循环利用体系。
推动城乡建设转型，打造绿色低碳人居环境。全面提升建筑能效水平，更新建筑节能与市政基础设施标准，强化节能降碳要求；推广超低能耗、近零能耗建筑，结合城市更新推进既有建筑节能改造；优化建筑用能结构，深化可再生能源建筑应用，推广光伏建筑一体化。
因地制宜推进清洁供暖，降低建筑领域化石能源消费比重；合理规划城市空间布局，促进土地节约集约利用；倡导绿色低碳规划设计，建设绿色低碳社区，完善公共交通与慢行交通网络，营造宜居低碳人居环境。
推进交通运输升级，构建绿色高效现代运输网络。深化运输结构调整，发展铁水、公铁、空陆多式联运，推动大宗货物与中长距离运输“公转铁”“公转水”；优化城市货运配送体系。
推动交通工具电动化转型，加快新能源汽车在公共与私人领域普及，完善充换电基础设施体系；积极探索船舶、航空器低碳零碳燃料应用。同时，利用大数据、人工智能提升运输组织效率，严格执行交通领域能效标准，推进智慧交通与绿色出行体系建设。
在北京举办的 2025 年中国国际服务贸易交易会上，参展商向参观者介绍建筑垂直绿化的应用（2025 年 9 月 12 日摄） 陈晔华摄 / 本刊筑牢统计核算根基 强化双碳数据支撑
《建议》提出“完善碳排放统计核算体系，稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度”。“十四五”时期我国已出台碳排放统计核算、碳足迹管理方案，发布相关技术标准，上线“国家温室气体排放因子数据库”。“十五五”时期需持续补齐碳排放统计核算短板，从标准统一、能力建设、技术赋能等方面发力，为碳双控制度落地提供数据支撑。
一是为目标分解与考核提供数据支撑，通过常态化核算跟踪地方与行业减排进度，保障考核实效；二是推动地方建立统一的统计核算体系，实现区域数据互认，支撑跨区域碳汇交易与协同减排；三是完善基础数据统计与核算标准，提升数据时效性与准确性，建立工业生产过程、农业活动等非能源碳排放数据采集体系；四是提升关键数据质量，为碳市场配额分配与监管提供可靠依据，保障市场健康运行；五是推动跨境数据互认，积极参与国际标准制定，推动与主要贸易伙伴碳足迹规则衔接，助力绿色低碳产业“走出去”。
（作者为国家应对气候变化战略研究和国际合作中心副主任、研究员）■富灯网
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